Съюз на икономистите в България

Настоящото Становище е разработено от експертен екип с координатор проф. дфн Кръстьо Петков, председател на УС на Съюза на икономистите в България. В него са отчетени и позициите, застъпени от социални партньори и специалисти по финанси и бюджетиране, изразени публично в медиите или на дискусионни форуми.

1. Обща оценка на проекта за Бюджет-2017
Оценката на одобрения на първо четене проект на бюджет може да се даде от две гледни точки: първо – приемствеността с предхождащите държавни бюджети; второ – съответствието с макроикономическата ситуация и състоянието на публичните финанси.

1.1. Пореден консервативен бюджет
Такова е експертното мнение, изразено единодушно от авторите на настоящото Становище. В проекта и мотивите към него предпазливо са заложени няколко нови решения, които обаче не променят оценката, че стремежът е бил да не се променя философията на бюджетирането и да се залагат лесно изпълними цели. По-конкретно:
-предложената средносрочна макрорамка говори за преднамерено сдържани очаквания за икономически растеж, което може да се представи като израз на финансов реализъм. Този подход обаче обрича българската икономика на още по-голямо изоставане, въпреки многократно заявените намерения за догонване на средното равнище в ЕС по отношение на темповете на растеж на БВП, преодоляване на структурните диспропорции в заетостта, доходите и потреблението;
– личи стремеж да се ограничи опасното увлечение към вземане на необосновани външни заеми в огромен размер, далеч надхвърлящи потенциала на икономиката за обслужване на плащанията по кредитите. В същото време обаче се предвижда емисия на нов дълг в размер на 1,9 милиарда лева, което, при натрупаните излишъци, е трудно обяснимо;

1.2. Бюджет на застоя, на възпроизвеждане на подоходното неравенство и масовата бедност
Известно е, че качеството на всеки национален бюджет се мери главно по това, допринася ли за постигане на потенциално възможния икономически растеж; и в тази връзка- за постигане на висок жизнен стандарт чрез ограничаване на подоходното неравенство и масовата бедност. При повечето европейски държави това изискване има водещ характер при периодичното актуализиране на националните стратегии за окончателно преодоляване на кризата. За България би трябвало тази задача да бъде абсолютно първостепенна, да е алфата и омегата на всеки опит да се предложи финансово-икономическа платформа, която да измъкне страната от тресавището на застоя, екстремното неравенство и непоносимата бедност.
От проекта за „Бюджет 2017“ и съпътстващите го разработки не личи този проблем да е безспорен приоритет. Напротив – той не влиза изобщо в кръга на обсъжданите варианти за устойчив растеж нито през следващата година, нито в средносрочен план. Което обрича България на продължаващо изоставане от средно-европейското равнище и превръщането й в страна, която системно се сочи като негативен пример в опитите на Европа да подържа социално приемливо и поносимо жизнено равнище, дори в ситуации на дълбока криза. Основания за подобен упрек има: нека да припомним, че по данни на Евростат БВП на човек от населението в България е около 6300 евро, а средният за ЕС – 28 800 евро, т.е. изоставането е 4,6 пъти!
Съюзът на икономистите в България многократно е подчертавал неотложната необходимост правителството и държавните институции да се обърнат с лице към този ключов приоритет. Настоявали сме да се разработи пакет от алтернативни мерки, за да се сложи край на сляпото придържане към политиката на остеритет, чиято главна грижа са строгите бюджетни икономии; както и да се възприеме нова философия на средносрочно бюджетиране. В последната част на настоящото Становище отново формулираме насоки и препоръки как да се направи този радикален завой, без това да доведе до дестабилизиране на финансовата система и генериране на висока инфлация.
Тук ще обърнем внимание само върху един аспект на проблема: безконтролното нарастване на крайната бедност сред социалната група на пенсионерите.
Пенсионерската бедност е хронична и непоносима; през годините на кризата тя придоби трудно обратим характер. При възприетия начин на бюджетиране, който се основава на принципа „на всекиму по малко“, за над 2 милиона българи, придобили право на пенсиониране решението, към което се придържа правителството, продължава да е: „за пенсионерите -каквото остане“. Ето и някои фрапиращи данни:
-през целия период след 2008 г. средният месечен размер на пенсията в България съзнателно се поддържа под линията на бедност, обявена от Евростат. Годишните увеличения са символични: от 167 лева през първата година на кризата на 276 лева през 2014 г.. Нарастването от над 100 лева за седем години означава, че се пълзи по дъното със скоростта на костенурка – с илюзорната надежда , че все някога ще се стигне до скок в размера на пенсиите . Обещанията на членове на правителството са, че това „чудо“ може да се случи след 2040 година, което граничи с абсурда!
-поредица от правителства упорито се придържат към т.нар. швейцарско правило, което поражда откровено дискриминационни последици за т.нар. стари пенсионери;
-подобен дискриминационен подход се прилага и при регулирането на достъпа на пенсионерите над 65 годишна възраст до безплатно лечение – каквото предложение се лансира от сдруженията на пациенти и пенсионери;
Предварителните разчети сочат, че ако правителството реши да поеме курс към реално повишение на старите пенсии, съобразено с обективната линия на бедност, за това ще са необходими допълнително около 1,6-1,7 милиарда лева. Резерв има – в планирания бюджет за 2017 г.; както и ако се изпълнят обещаваните, но нереализирани досега административни реформи. Но явно пенсионерската бедност не тревожи сегашното правителство. Евентуалното заделяне на допълнителни средства би имало незабавен ефект, защото ще раздвижи вътрешното потребление, а от там и икономиката.
Предлагаме тази тема да се обсъди –конкретно и без самоцелни декларации- преди окончателно да се реши съдбата на внесения в НС бюджет за 2017 г. , като в дискусията се включи и проблемът за екстремната бедност при т.нар. нови уязвими групи: младежи и лица в пред-пенсионна възраст.
Извод: Анализът на проекта за Бюджет -2017 г. показва, че правителството не спазва собствените си ангажименти за програмно бюджетиране. Ако беше приложило програмния принцип, нямаше да се стигне до сегашното прекрояване на разходите под натиска от ведомствата и неправителствените организации, а не в зависимост от обективните цели и разчети, договорени в диалог между правителството и бенефициентите.
Иначе казано, пазарлъкът (в т.ч. и партийните пристрастия) продължава да е двигателят на профила и съдържанието на националния бюджет. Ако не се промени този деструктивен маниер, какъвто и професионализъм да се използва при ранните технически разчети, резултатът ще бъде винаги един и същ: неефективно използване/пилеене на наличните ресурси!

2. Опасности и рискове от финансови трусове
Общоприето правило е, преди подготовката на всеки пореден бюджет се прави оценка на въздействието. От проекта за Бюджет-2017 г. и съпътстващите го документи – доклад и мотиви – не личи да е изпълнено това важно изискване, заложено и в Закон за нормативните актове.
Нашият анализ показва, че през 2017 г. и в средносрочна перспектива се очертават няколко опасности за неизпълнение на заложените цели, сред които водеща е тази за поддържане на устойчивост на бюджета и нисък дефицит.

2.1. Диспропорциите в общинските бюджети
По това направление са предвидени 2.8 милиарда лева субсидии, като увеличението в сравнение с 2016 г. е доста скромно – 57,8 милиона лева. Тоест, не бива да се очаква, че ще се постигне някакъв сериозен ефект с оглед на тежкото финансово състояние, в което се намират повечето български общини. Значителното превишаване –над 2 пъти (!)- на разходите над приходите в общинските бюджети е другият сериозен сигнал за крайно влошено финансово здраве.
Болестта не е от вчера и с течение на годините се задълбочава, превръща се в хронична. Образно казано, повечето общини са взети на буксир от държавата и това се е превърнало в устойчив стереотип на тяхното фискално поведение. Следва да отбележим също, че и през 2017 г. 2,7 милиарда лева ще отидат за издръжка на общинските администрации и едва 152 милиона лева –за капиталови разходи.
Според нас, мерките, заложени в проекта за „Бюджет 2017“, със сигурност няма да пресекат тези опасни тенденции:
– Най-значимото нововъведение е програмата за финансово оздравяване на 36 общини, което се прави за първи път у нас. Известно е, че това са общините , които са в състояние на технически фалит и сами, без държавна подкрепа и субсидии, не могат да излязат от кризата.
Никак не е сигурно обаче, че заделените за целта субсидии (чиито размер не е ясен!) ще бъдат усвоени ефективно от местните власти: от една страна, поради липсата на опит в работата по такава програма и подцененото обучение как да се използват отпуснатите пари; от друга страна – заради традиционното насочване на всякакъв род капиталови разходи към проекти с ниска възвръщаемост; от трета страна, поради отказа да се ползва закона за ПЧП, който беше денонсиран, без да се аргументира това решение!
– При управлението на средствата от държавната хазна се допуска необосновано увлечение по разработване на документи (стратегии, програми, отчети и пр.), засягащи изоставащите региони. Но бумащината сама по себе си не ражда поток от инвестиции към закъсалите общини –напр. в Северозападна България. За тяхното възраждане по експертни оценки за средносрочен период са необходими минимум 673 милиона лева; само за 2017 г. потребността възлиза на 250 милиона лева, но такова перо в проекта за държавен бюджет няма.
– Друго нововъведение в централизираното бюджетиране за 2017 г. е набелязаното целево разпределение на финансови ресурси за развитие на градска среда от ОП „Регионално развитие“ – общо 1,4 милиарда лева. Сумата изглежда внушителна, но първо, те са отнася само за 39 градове; второ, не е предвидено средствата да се използват за съживяване на местната икономика, за разкриване на нови устойчиви работни места и повишаване на жизнения стандарт в градовете, които от години се намират в социален упадък.

– Остро стои и въпросът за справедливото разпределение на субсидиите в над 170 общини, които основно разчитат на държавна финансова подкрепа. Кметовете на общините с основание се питат какъв е обективният критерий, въз основа на който се дозират въпросните средства и доколко е ефикасен контролът върху тяхното усвояване по предназначение. Не се ползва инструментът на субвенция, която е законово регламентирана, т.е. средствата да се отпускат на базата на предварително сключени договори за ефективно използване на предоставените финансови ресурси. Продължава да се отлага приложението на отдавна подготвения проект за фискална децентрализация и т.н.
Тази картина не е в унисон със заявеното намерение на правителството за поддържане на балансиран и устойчив бюджет – за 2017 и следващите години. Рискът от провал, който при неработещата икономика в страната, отново би наложил да се ползва непопулярния и неефективен инструмент за заемане на външни ресурси, е много висок.
Експертната група на СИБ разполага с подробен план за отстраняване на посочените диспропорции и преодоляване на опасността от финансов срив в сегмента на общинските бюджети. При проявен интерес от правителството сме готови да обсъдим възможните варианти.

2.2. Традиционно пренебрегвани диспропорции
На първо място, това е подчиненото на субективизъм и волунтаризъм разпределение на средствата от държавната хазна между първостепенните разпоредители на бюджета. Би трябвало да не се пренебрегва неписаното правило, че при разпределението на разходите между отбрана, образование и здравеопазване следва да се спазва пропорцията : 1-2-4. За 2017 и предшестващите години тези съотношения са в обратен ред. Специално образованието, определено за приоритет на републиканския бюджет, както и науката, са системно недофинансирани, за разлика от силовите министерства, които почти винаги получават онова, което поискат. При здравеопазването положението е още по-тревожно, и то при положение, че т.нар. реформа на системата е с доказана неефективност и масово се отхвърля от лекари и пациенти.
На второ място, и през 2017 г. няма да се приложи методологията за изчистване или редуциране на междуфирмените задължения, достигнали безпрецедентно равнище – над два пъти повече от БВП. Какво пречи: липсата на опит, или на кураж да се разсече този гордиев възел на кризисната финансова система; тя вече окончателно запуши каналите на финансовите потоци, които би трябвало да задвижат договорените взаимоотношения между различните бизнес структури.
На трето място, продължава се и през 2017 г. с остарялата неевропейска практика за анемична намеса на държавата в пре-разпределенето на разходите. За това може да се съди от разпределението на новата стойност между труда и капитала (т.е. между заплати и печалби), от равнището на данъчното облагане и от дела на държавните приходи в консолидирания бюджет – като процент от БВП. У нас този дял е 37-38%, докато средно за ЕС той е 48%. Кой печели от пренебрегването на европейските – социално справедливи и икономически ефективни -практики? Естествено, едрият капитал; губещи са обикновените данъкоплатци, младите хора и интелигенцията, МСП, изоставащите общини .
На четвърто място е упорито поддържаното разминаване между производителността на труда и равнището на доходите. България е достигнала 46% от средното равнище на производителност на труда в ЕС, но доходите се крепят на 22-23% от европейските показатели. Ако се спазва елементарната икономическа логика, доходите на българите би трябвало да са над 40% от европейското равнище. Очевидно и през 2017 г. няма да се направят корекции в тази регресивна схема на преразпределение. Тук се крие една от основните причини за системното изоставане на жизнения стандарт на българите – резултат от целенасочена правителствена политика.

3. Препоръки към предложения проект за Бюджет-2017 г.
Даваме си сметка, че преобладаващата част от споделените по-горе оценки са формулирани в остро критичен тон, което може да провокира съмнения за предубеденост и пристрастност. Смятаме обаче, че вече е настъпил моментът, при който инициаторите и техническите изпълнители на проектобюджетите в България трябва да изоставят досегашната инерционна технология, позовавайки се на формалното и безплодно изискване за консерватизъм, предпазливост и приемственост в бюджетирането .
Основната препоръка на експертния екип е:
да се премине от частични, предпазливи подобрения към последователна смяна на философията и стратегията на бюджетиране, управление на публичните финанси и на дълга.
Как и при какви условия може да се реализира тази амбициозна цел?
Предлагаме още в хода на предстоящия втори тур на обсъждане на „Бюджет 2017“ да се сложат на масата на преговорите със заинтересованите политически и социални партньори следните средносрочни мерки:

3.1.Замяна на съществуващия регресивен данъчен модел с умерено прогресивна система.
Разбира се, за подобна радикална промяна е нужно политическо решение, основано на консенсус. Правителствата след 2008 г. правят всичко възможно този въпрос да не се обсъжда. Той просто е изваден от политико-управленския дневен ред и е обявен за тема табу. Същият подход е приложен и при планиране на макрорамката за 2017 и следващите години.
В същото време съзнателно се пренебрегват разчетите на икономически експерти, които показват, че заради плоския данък държавата се лишава ежегодно от 2-2,5 милиарда лева бюджетни приходи. Към щетите от избора на сегашния данъчен модел трябва да се прибавят и тези, които се натрупват по линия на приоритетната ориентация към косвените данъци (ДДС, акцизи и мита), за сметка на преките. Прилагайки тази неевропейска практика, българската държава разпределя, при това в неравни и неефикасни пропорции, данъчните тежести върху всички слоеве на населението – бедни и богати.

3.2. Активна политика за растеж на реалните доходи на основните социални групи
Става дума за продължаващия отказ от безплодната и деструктивна концепция, възприета още в края на 90-те години, за потискане на растежа на доходите и поддържане на ниска цена на труда, като условие за привличане на растящи чуждестранни инвестиции. На практика се получи точно обратното: ПЧИ се сринаха петкратно и по обем и значение се изравниха с ресурсите, които България усвоява по линия на европейското финансиране. В доклада и мотивите към законопроекта „Бюджет 2017 г.“ този проблем не се третира.
В същото време висок и изпреварващ спрямо България растеж на БВП се постига в цяла група източноевропейски страни, които заложиха на активно привличане на чуждестранен ресурс, не само от европейския континент. Силно конкурентно предимство в тази насока би било внедряването на електронно правителство – проект, за който бяха похарчени милиарди левове, при нулев ефект. Тази тема също е пренебрегната в разработките на МФ и правителството за 2017 и следващите години.
Съюзът на икономистите в България апелира за пореден път да се обсъди предложената перспективна схема от синдикатите за стъпаловидно увеличение на реалните доходи на населението – като фактор за нарастване на вътрешното потребление и оживление на икономиката. Опасенията, че това ще доведе до нов отлив на ПЧИ, са несъстоятелни.
Заинтересуваните инвеститори от чужбина многократно са заявявали, че бариерите пред тяхната активност в България се поставят от политико-административната корупция и неефективната съдебна система. Крайно време е този проблем да се атакува на широк фронт и при нулева толерантност към носителите на корупционната зараза и подаващото се на политически контрол правосъдие.

България трябва да се вслуша в препоръките на отговорни институции и политически лидери в Европа и САЩ, като направи така, че държавата да поеме ролята на временен предприемач и съинвеститор, а след успешно задвижване на стратегическите програми чрез инструмента на ПЧИ, изгодно да продаде своя дял.

3.3. Приемане на средносрочна програма с комплексни мерки и осигурени ресурси за преодоляване на демографската криза.
По тази тема многократно са правени предложения за приемане на работеща и ефективна национална стратегия. На думи препоръките са приемани от парламентарно представените партии, техните правителства и коалиции. На практика обаче не се прилага нито една от конкретните препоръки на специалистите по демография за стартиране на анти-кризисни политики, които биха довели до реални резултати.
Настояваме подготвените демографски платформи от учени на БАН за пренасочване на достатъчни по обем финансови ресурси директно към семействата и местните общности, към образоването и квалификацията, да се включат с приоритет в новата философия на бюджетиране.

3.4. Приемане на средносрочна Национална програма за публични инвестиции.
Времето за изработване и прилагане на този антикризисен инструмент отдавна е настъпило. И тук България е изпреварена от повечето европейски държави, които още в началото на кризата се преориентираха: от политика на строги икономии, лансирана от неолибералните стратези и официален Брюксел, към нарастващи вложения в реалния сектор, особено към МСП.
Макар и със закъснение, инерционното/сляпо придържане към политиките на остеритет, с което се гордеят управляващите в България, може да се коригира. Допълнителен аргумент за такава преориентация са изводите и препоръките, които експерти на МВФ формулираха в началото на ноември, 2016 г. пред специалисти от МФ и неправителствени организации.
Предлагаме този документ на Фонда да бъде обсъден без отлагане на политическо равнище и в парламента, като важен компонент от новата философия за управление на публичните финанси и бюджетирането.

Заключителни съображения:
Как е възможно да се премине към алтернативна концепция и нова философия на бюджетиране?
Даваме си сметка, че при вече одобрен на първо четене „Бюджет 2017“, вносителите едва ли ще се съгласят паралелно да разглеждат идеи и платформи за радикален завой в управлението на публичните финанси. Те – вносителите – обаче може би трябва да бъдат принудени да влязат в диалог по това стратегическо предизвикателство. Резултатите от току що отминалите президентски избори са първият пробив в това отношение.
Загубата на правителствения кандидат на президентските избори поставя под съмнение легитимността и целесъобразността на предложения проектобюджет за 2017 г. След заявеното намерение за оставка на сегашното правителство и възприемане на курс към предсрочни парламентарни избори логично НС се изправя пред две опции:
1. Внасяне на проекто-бюджета от служебно правителство и следващия министър на финансите, като се положат усилия за отстраняване на посочените по-горе многобройни грешки и недъзи;
2. Да се отложи гледането на Бюджет 2017, като форсирано се разработи нов проект.
И в двата случая остава неотменима потребността от изработване на нова философия за програмно бюджетиране.
Нашата категорична препоръка е да не се бърза с гласуването на второ четене, като се търси парламентарен консенсус в условията на едно ново управляващо мнозинство. Ако се пренебрегнат тези съображения, със сигурност би трябвало да се очаква ескалация на социалното недоволство и прилив на следваща вълна от деструктивен популизъм.
Именно тогава може да се навлезе в продължителна фаза на политическа несигурност, което ще се отрази крайно негативно както на националната икономика, така и на международния имидж на България.

***

Пояснение: При окончателната подготовка на настоящото Становище са ползвани материали и оценки на следните експерти: Проф. чл.кор. на БАН Иван Ангелов; Проф. ДИН Боян Дуранкев, УНСС; Д-р Димитър Нинов, финансов експерт; Д-р Александър Трифонов, финансов и правен експерт; Румен Гълъбинов, експерт по финанси и застраховане.

11.11. 2016 г.
София

За контакти:
Съюз на икономистите в България
1000 София, ул.”Г.С.Раковски” № 108
тел.: (+359 2) 987 18 47; 0878 871 847
e-mail: unieconom@abv.bg

www.bgeconomist.bg

бюджет 2017, СИБ, становище